El diplomático en el ámbito multilateral

EL DIPLOMÁTICO EN EL ÁMBITO MULTILATERAL

Los funcionarios dedicados a la diplomacia multilateral son también diplomáticos y forman parte de una misma carrera, si bien realizan funciones distintas y utilizan métodos de trabajo diferentes. En consecuencia, cabe reconocerles los rasgos que mencionaba en mi artículo sobre "El diplomático, ese desconocido": Disciplina, servicio permanente, asunción de riesgos, desarraigo y tensión. Pero presentan además otros rasgos característicos derivados de las peculiaridades de su la actuación diplomática multilateral, que presenta características propias.

Características de la diplomacia multilateral

1.-Triangularidad

En la diplomacia bilateral y en la consular sólo actúan dos sujetos: el Estado acreditante y el Estado receptor. El agente diplomático y el funcionario consular solamente tienen como interlocutores a las autoridades del Estado receptor: las nacionales en el caso de los primeros, y las regionales y locales en el de los segundos. En la diplomacia multilateral se producen dos cambios significativos. De un lado, el Estado receptor es sustituido por la Organización Internacional receptora, con todas las diferencias existentes entre un Estado y la Organización Internacional de la que es miembro. Aunque esté compuesta por Estados, la Organización es autónoma y tiene poder decisorio propio. Sus intereses no siempre coinciden con los de sus miembros, aunque éstos deban -según la Convención de Viena de 1975 sobre relaciones de los Estados con las Organizaciones Internacionales- "fomentar la realización de los propósitos y los principios de la Organización, cooperando con ella y dentro del marco de ella".

De otro, surge un tercero en discordia que es ajeno a la relación bilateral existente entre la Organización y sus Estados miembros: el Estado huésped en cuyo territorio se encuentra la sede de la Organización. Por su decisión de ser anfitrión  de la misma, dicho Estado asume la obligación de conceder inmunidades y  privilegios a las Representaciones Permanentes de los Estados miembros y carece prácticamente de derechos respecto a la citada relación. No tiene voz alguna en la relación entre la Organización y los Estados que la integran y si un miembro de una Representación Permanente actúa de forma incorrecta, no ispones de medios para hacer frente a la situación. Cuando un diplomático bilateral actúa de este modo, el Estado receptor puede declararlo "persona no grata" y expulsarlo del país, pero el Estado huésped carece de esta prerrogativa.

2.-Carácter igualitario

En la diplomacia multilateral prevalece un régimen igualitario, tanto a nivel estatal coimo perdsonal. Ante las Organizaciones y Conferencias Internacionales todos los Estados son iguales, con independencia de su tamaño, población o peso específico. El voto de Kiribati o Granada vale tanto como el de Estados Unidos o China, a excepción del Consejo de Seguridad, donde los cinco miembros permanentes gozan del privilegio del veto y de algunas Organizaciones económicas -como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial- en las que hay un voto ponderado en proporción a la contribución económica de los Estados miembros. De ahí que, a la hora de las votaciones, las delegaciones interesadas no pueden igorar a los pequeños Estados y tengan que negociar su apoyo, al igual que hacen con otros más importantes.

En el ámbito personal, todos los delegados -cualquiera que sea su categoría, Embajador o Secretario de tercera- gozan de igual consideración cuando hablan en nombre de su Estado. Por tanto, los jóvenes diplomáticos gozan en la diplomacia multilateral de una excelente plataforma para aumentar sus conocimientos prácticos y forjar su capacidad negociadora. Tienen además amplio margen de maniobra y de iniciativa, pues -salvo en los temas importantes- no suelen contar con instrucciones y pueden actuar a su leal saber y entender. La noche que llegué a Oslo para asistir a una Conferencia sobre contaminación marina no conseguía dormir y -a falta de mejor cosa que hacer- estudié con detenimiento el proyecto de Convenio presentado y elaboré un contra-proyecto, y algunas de mis propuestas fueron incorporadas al Convenio que finalmente se adoptó.

3.-Multiplicidad de temas y especialización

El ámbito de actuación de las Organizaciones y Conferencias Internacionales es casi infinito y cualquier tema puede ser abordado. Cuando estaba de Representante Permanente ante la ONU, el OIEA y la ONUDI tenía que ocuparme de cuestiones tan diversas como la condición de la mujer y de la familia, el desarrollo social, los estupefacientes, la prevención del delito, el espacio ultraterrestre, el Derecho Mercantil Internacional, los refugiados palestinos, la energía nuclear pacífica o el desarrollo industrial. Ante el carácter sumamente técnico de algunos de estos temas, es necesario disponer de expertos en las distintas materias. Así, la Representación contaba -además de con el personal diplomático- con Consejeros en materia de estupefaciente, energía nuclear y desarrollo económico y social. En la Representación Permanente de la ONU en Nueva York hay diplomáticos que siguen cada una de las seis Comisiones principales de la Asamblea General -política, política especial, económico-social, descolonización, financiera y jurídica- y varios Consejeros militares, económico-financieros, de Interior, de Medio Ambiente o de Información. Además, cuando se celebra la la sesión anual de la Asamblea, cuando España es miembro del Consejo de Seguridad o cuando se celebra un reunión o conferencia extraordinaria, las delegaciones se refuerzan con funcionarios y expertos de la Administración central. Como los distintos temas se suelen plantear de forma simultánea, la Representación tienen que hacer frente a ellos con los medios de que dispone de forma coordinada.

4.-Imprevisibilidad y aceleración de la toma de decisiones

La diplomacia bilateral sigue un "tempo maestoso" y previsible, por lo que puede afrontarse con relativa calma. Tal no es el caso de la multilateral, en la que los representantes tienen que reaccionar "impromptu" a cuestiones que pueden surgir de improviso. Los asuntos a tratar y resolver en la diplomacia bilateral suelen ser conocidos de antemano y pueden, por tanto, ser preparados con la debida antelación. Las relaciones entre los Estados involucrados siguen normalmente un curso regular sin excesivos sobresaltos y la conducta de los diplomáticos entra en el dominio de lo previsible. En la diplomacia multilateral la previsibilidad es muy relativa. Por más que hay programas y órdenes del día, en una reunión o una conferencia pueden plantearse en cualquier momento nuevos temas o aparecer durante su examen otras propuestas inesperadas o variantes a las mismas. Aunque la Representación reciba instrucciones del Ministerio de Asuntos Exteriores sobre un tema concreto o sobre una propuesta precisa, en el curso de la discusión pueden surgir propuestas nuevas y textos alternativos o presentarse enmiendas y subenmiendas imprevistas, que cambien total o parcialmente el desarrolo y la solución que finalmente se dé al tema debatido.

De ahí la aceleración en la toma de decisiones. El delegado debe responder "sur le champs" a las cambiantes situaciones y -pese a los considerables avances en la tecnología de las comunicaciones gracias a los "smartphones", correos electrónicos y "whatssaps"- no siempre consigue conectar a tiempo con el Ministerio para recibir instrucciones. Cuando surge un problema inesperado en una Embajada, el diplomático bilateral puede solicitar "tiempo muerto" para recabar instrucciones de la Superioridad, pero en una Representación Permanente o en una Conferencia Internacional no cabe detener el tiempo -salvo en determinadas circunstancias, mediante la petición de suspensión de la sesión- y el diplomático multilateral tiene que improvisar y asumir la responsabilidad de las actitudes que adopte.

5.-Distinta metodología de trabajo

Los métodos de actuación de los diplomáticos multilaterales son, en muchos aspectos, distintos de loos empleados por los diplomáticos bilaterales, tanto en sus relaciones con otros delegados, como en los medios procesales utilizados. Para estar en condiciones de poder contar en caso necesario con el apoyo de otros delegados, es indispensable que los miembros de la Representación mantengan buenas relaciones con el mayor número posible de ellos. Esto no se consigue pasando horas sentados en las salas de reuniones escuchando las interminables intervenciones de los distinguidos delegados -lo que en el argot onusiano se conoce como "friends of the chair"-, sino reuniéndose con ellos a menudo en recepciones o en el bar o los corredores de la sede de la Organización o de la Conferencia. Es lo que se denomina "diplomacia de pasillo",merced a la cual los representantes se pueden ganar el aprecio y la simpatía de otros delegados. Es normal que los representantes de países medianos y pequeños no reciban instrucciones específicas sobre la mayoría de los temas, salvo que sean muy importantes para sus intereses, y adoptar decisiones al respecto a su libre albedrío. Una relación de amistad puede contribuir a que éstos apoyen las posiciones de los delegados patrios cuando se aborden cuestiones que no les afecten directamente o sean de menor interés. En la Reunión de Nairobi del Grupo de los 77 previa a la inauguración de la III Conferencia de la ONU sobre el Derecho del Mar se decidió a última hora no admitir observadores y yo -que me había trasladado a Kenya con tal intención- pasé de mi status de observador al de espía. Conseguí, sin embargo, recibir información puntual de algunos colegas iberoamericanos de lo que allí se estaba cocinando, hasdta el punto que la URSS protestó porque la Reunión había admitido a un observador español.

En cuanto a las formalidades, la diplomacia multilateral dispone de los mismos medios de acción que la bilateral -notas verbales y escritas, cartas, memorandos, pro-memorias, declaraciones, notificaciones y protestas-, pero también de otros propios, como las propuestas de declaraciones o de resoluciones y las enmiendas y subenmiendas a las mismas. También ha dado luz a un instrumento informal conocido como "non paper" -sin encabezamiento, firma o sello-, en el que se hacen propuestas o sugerencias oficiosas y sin compromiso, que facilitan en gran medida el logro de un eventual acuerdo.

Características del diplomático multinacional

Los diplomáticos multilaterales deben adaptarse a las peculiaridades características de la diplomacia multilateral y, en consecuencia, presentan rasgos diferenciados del diplomático bilateral.

1.-Tenacidad

Los protagonistas de la diplomacia multilateral deben mantenerse alerta en todo momento y seguir atentamente el desarrollo del debate de los temas que se traten, y buscar el momento más oportuno para hacer sus intervenciones. La delegación española en la Comisión de Fondos Marinos -preparatoria de la Conferencia sobre el Derecho del Mar- había recibido instrucciones de no enfrentarse directamente con la delegación norteamericana en el tema de los estrechos internacionales y de hacer sus críticas a la soviética, que hacía tándem con aquélla en esa cuestión. Había preparado una respuesta contundente y aprovechó una intervención rusa en la que criticaba el paso inocente para recordarle el incidente ocurrido en el Estrecho de Vilkistki, cuando Estados Unidos invocó el derecho de paso inocente para justificar el paso de un buque de investigación científica que no había recibido la previa autorización de las autoridades soviéticas.

No olvido el caso del miembro de la delegación argentina en la citada Comisión, Orlando Revagliatti, que -cuando se estaba elaborando la Lista de Temas y Cuestiones para la Conferencia sobre el Derecho del Mar- propuso que, junto a los intereses de los Estados de plataforma encerrada o estrecha, se tuvieran también en cuenta los de los Estados de plataforma ancha, grandes beneficiados por la extensión de la zona económica exclusiva a 200 millas. Al principio nadie hizo el menor caso a esta petición incongruente, pero el joven secretario argentino no cejó en su empeño y logró su objetivo por cansancio o aburrimiento de la Comisión.

2.-Capacidad de reacción

El diplomático multilateral debe ser capaz de prever y anticipar el desarrollo de los acontecimientos en los temas que sigue, y de reaccionar a tiempo cuando se produzca una acontecimiento imprevisto o una oportunidad favorable para su causa. En la Conferencia de Londres de 1973 sobre la Contaminación por Buques, uno de los temas más debatidos fue el de la jurisdicción que se debía reconocer a los Estados ribereños más allá de su mar territorial. Se formó un pequeño Grupo de negociación -presidido por el Subsecretario de Comercio británico-, que llegó a una fórmula de compromiso. Sin embargo, tras presentarla en el Pleno, el Presidente del Grupo dijo -ante la sorpresa general- que Gran Bretaña votaría contra semejante propuesta. Intervine acto seguido para comentar que la situación me recordaba la leyenda española del "Capitán Araña", que iba reclutando por los puertos tripulantes para su buque y, cuando estaba éste a punto de zarpar, saltaba a tierra y dejaba abandonados a sus marineros. Estalló una carcajada general y, a partir de ese momento, el delegado británico pasó a ser conocido como "Captain Spider". No sé si fue fruto de esta intervención, pero el caso es que la propuesta fue aceptada por la Conferencia y pasó a integrase en el Convenio de 1973 sobre Contaminación por Buques.

En otra ocasión, durante un debate en la Asamblea General sobre el espacio ultraterrestre, un delegado soviético afirmó que la experiencia de los astronautas rusos probaba la inexistencia de Dios e hizo unos comentarios injuriosos contra los creyentes. Un delegado pidió ejercer el derecho de réplica y, cuando estaba a punto de hablar, se escuchó un tremendo rayo-trueno, típico de las primaveras neoyorkinas, que hizo temblar el edificio. El delegado anunció que a no era necesaria su intervención porque se había dado una respuesta a más alto nivel -"it has been answered at a higher level"-.

3.-Espíritu de colaboración

Los diplomáticos multilaterales deben procurar la máxima colaboración posible con los compañeros de la Representación, con los delegados de otros Estados miembros y con los dirigentes de las Organizaciones Internacionales. El trabajo en equipo es siempre útil para lograr una fructífera acción diplomática, pero en el ámbito multilateral es aún más importante. Los miembros de la Representación pueden estar examinando una misma cuestión en diferentes foros desde distintos puntos de vista -jurídico, social o económico, por ejemplo- y, de ahí, la necesidad de una acción coordinada entre ellos. Esta exigencia de colaboración se extiende a los colegas de otras Representaciones , por lo que es imprescindible mantener buenas relaciones con ellos para poder obtener su colaboración en el momento oportuno. Asís, en la Conferencia sobre Derecho del Mar, la delegación española consiguió el apoyo "gratis et amore" de Estados como Pwerú, Ecuador, Uruguay o Méjico en cuestiones tales como los estrechos internacionales, los derechos en materia pesquera de loos Estados en situación geográfica desventajosa o los archipiélagos de los Estados. Con estos fines, solía asistir durante mi estancia en Viena a todas las excursiones de confraternización organizadas por las Naciones Unidas o el Gobierno austriaco.

Asimismo conviene tener buenas relaciones con los dirigentes de las Organizaciones Internacionales. En Viena mantuve excelentes relaciones de colaboración, e incluso de amistad, con los Directores Generales de la ONU, Giorgio Giacomelli, del OIEA, Hans Blix, y de la ONUDI, Mauricio de María. Igualmente mantuve buenas relaciones con los funcionarios españoles en las distintas Organizaciones -a los que procuré ayudar en todo lo que pude- y asistía regularmente a las reuniones y almuerzos de su "Confraternidad Hispánica"

4.-Flexibilidad y espíritu de compromiso

Hay que partir de la base de que ninguna de las partes en una negociación puede ganar al 100%. Los diplomáticos deben ser dúctiles y flexibles, tratar de comprender las posiciones de la otra parte, simpatizar con sus preocupaciones genuinas y ceder en cuestiones que no sean esenciales, a fin de lograr un compromiso mutuamente satisfactorio. No se debe avasallar, actuar de mala fe o recurrir a las trampas y a las mentiras. Como afirmó en 1717 François de Callières, un negociador hábil no debería fundar nunca el éxitode sus negociaciones en falsas promesas o en la mala fe, y es un error creer que debería ser un maestro en el arte de hacer trampas, ya que -obrando de esta manera- a menudo tiene éxito, pero resulta poco seguro, "porque siembra rencor y deseo de revancha en el corazón de quienes han sido engañados y, más pronto o más tarde, éstos le harán sentir las consecuencias desfavorables del agravio". El diplomático debe mostrar espíritu de compromiso y buscar fórmulas que -satisfaciendo los objetivos esenciales perseguidos por su país- permitan alcanzar un compromiso razonable y honorable.

5.-Conocimiento de las normas de procedimiento

El diplomático multilateral debe tener un buen conocimiento de las normas procesales de las Organizaciones y Conferencias Internacionales para evitar que se adopten decisiones perjudiciales para el Estado que representa y hacer uso adecuado de ellas. Su desconocimiento o deficiente aplicación puede afectar adversamente los intereses de su Estado. Por ejemplo, cuando se iba a celebrar la votación final para la elección de un juez del Tribunal Internacional de Justicia, el Embajador español Antonio de Luna iba por delante del candidato del Reino Unido y, entonces, la delegación de este país solicitó el aplazamiento de la sesión hasta el día siguiente. La delegación española no se opuso, como debería haber hecho, ya que -según el Reglamento de la ONU- una vez iniciada una votación no puede ser suspendida. Gran Bretaña movilizó su diplomacia durante la noche y, al día siguiente, el candidato británico superó en votos al español. Algo semejante ocurrió  en 2011 con motivo de de l elección del Director General de la FAO, en la que habían quedado finalistas el ex-Ministro español de Asuntos Exteriores, Miguel Ángel Moratinos, un brasileño y un indonesio. La delegación brasileña consiguió que se suspendiera la sesión por unas horas -ante la pasividad de la delegación española- y durante ese tiempo se celebró una reunión del Grupo de los 77 en la que el indonesio retiró su candidatura y dio su apoyo al brasileño. Reanudada la sesión tras esta interrupción ilegal, fue elegido Director General el brasileño José Graciano da Silva.

6.-Sentido del humor

En reuniones pesadas y aburridas, un comentario ocurrente o jocoso por parte de un delegado puede aliviar el tedio y crear una corriente de simpatía a favor del comentarista. Como a he citado anteriormente, mi calificación de "Capitán Araña" al delegado británico, que había cambiado de posición, lo dejó en mal lugar y alentó el voto favorable a la propuesta apoyada por España. En otra ocasión, algunos delegados de países miembros de la Commonwealth utilizaron durante un debate términos propios del cricket y los demás asistentes nos quedamos "in albis". Cuando llegó mi turno me tomé una pequeña venganza al recurrir a la terminología de la tauromaquia en mi intervención -amarrarse las taleguillas, dar una larga cambiada, hacer de Don Tancredo, recibir a porta gayola,  citar de lejos, pasárselo de pitón a pitón...- y entonces fueron los anglosajones los que se quedaron a dos velas. En el almuerzo de despedida que la "Confraternidad Hispánica" me ofreció con motivo de mi traslado a Moscú, su tesorero, Manuel Marinas, me dedicó los siguientes versos ripiosos en clave de humor:

          "Tu rico verbo taurino
           bañó los cosos vieneses,
           por derecho y por lo fino
           a volapié matas reses.
           Afilados animales
           los que en justa lidia bregas,
           Conferencias Generales
           con sus ponencias arteras.
           ¡Embiste ponencia brava!.
           Te daré un sutil retoque
           a fin de que satisfagas
           saliendo así del embroque.
           Brindo para que tú al verte
           con el capote en la mano
           ejecutes la gran suerte
           al morlaco siberiano".

Madrid, 28 de Marzo de 2017