EL CONSUL, UN FUNCIONARIO INFRAVALORADO

LOa figura del Cónsul aparece opacada por la brillantez de la del Diplomático y resulta menos atractiva. Incluso entre los miembros de la "carrera" se percibe una infravaloración latente de la labor consular, considerada menos importante que la diplomática. Nada más lejos de la realidad, como señaló en 1838 Charloes-Maurice de Tayllerand, que fue Embajador y Ministro de Asuntos Exteriores con varios regímenes: "Después de haber sido un Ministro hábil, la cantidad de cosas que hay que saber para ser un buen Cónsul, porque sus atribuciones son variadas hasta el nfinito. Son de naturaleza completamente diferente de las de los demás empleados del Ministerio de Relaciones Exteriores y exigen un cúmulo de cnocimientos prácticos para los que se requiere una especial preparación". Efectivamente, para cumplir adecuadamente sus funciones, el Cónsul necesita una sólida formación, pues -a diferencia del Diplomático- no puede improvisar. O sabe, por ejemplo, cómo otorgar un testamento cerrado o si puede inscribir a una determinada persona en el Registro Civil y concederle la nacionalidad, o no lo sabe y, si se equivoca, puede perjudicar gravemente a esa persona.

Por otra parte, las Cónsules son también Diplomáticos y forman una carrera común, aunque las funciones de unos y otros sean diferentes. No era así hasta fechas recientes -primer tercio del siglo XX- cuando se fusionaron las dos carreras que habían estado hasta entonces separadas. La Convención de Caracas de 1911 sobre Cooperación Consular aún mantuvo la prohibición de que un mismo funcionario ejerciera funciones diplomáticas y consulares a la vez. Hubo que esperar a la Convención de La Habana de 1928 sobre Agentes Consulares para que se autorizase a las Misiones Diplomáticas a ejercer funciones consulares. Ese mismo año, España unificó las dos carreras y autorizó a sus miembros a desempeñar ambas funciones. Finalmente, la Convención de Viena de 1963 sobre Relaciones Consulares estableció taxativamente que las funciones consulares podían ser ejercidas por los Consulados y por las Misiones Diplomáticas.

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La institución consular es anterior en el tiempo a la doplomacia permanente y estuvo vinculada en un principio al comercio internacional y a la necesidad de proteger en el extranjero a los ciudadanos que a él se dedicaban. Las funciones que hoy día llevan a cabo las Misiones Consulares son fruto de un desarrollo histórico largo y complejo, que explica el carácter variado y complejo de las mismas. Han sufrido profundas modificaciones a lo largo de la historia en un proceso evolutivos con altos y bajos en función del desarrollo económico y social de oos entes políticos, que la han llevado a períodos de apogeo y de decadencia.

Se encuentran precedentes en la antigüedad griega -el "Proxenos", que protegía a los ciudadanos de la "polis"- y romana -el "Praetor Peregrinus" y lois "Recuperatores", que impartían justicia en las controversias entre nacionales y extranjeros-, pero la institución no apareció hasta el siglo XI, como medio de proitección de los mercaderes que se establecieron en el litoral oriental del Mediterráneo, especialmente como consecuencia de las Cruzadas. Surgieron así los Cónsules "electi", "hospites" y "missi" -al principio elegidos por los propios colonos extranjeros-, que velaban por sus intereses y arbitraban los conflictos entre ellos. Los regímenes de capitulaciones acordados entre el Imperio Otomano  los Reinos cristianos -como el Tratado de 1535 entre el rey francés Francisco I y el emperador turco Solimán el Magnífico-garantizaba el estatuto de los extranjeros. Los Cónsules se convirtieron en auténticos representantes de sus reinos y, a sus funciones comercial y jurisdiccionales, se sumaron otras de carácter político que no podían ser desempeñadas p'or la diplomacia temporal a la sazón existente.

Sin embargo, las nuevas formas políticas del Estado que fueron apareciendo durante el siglo XVI provocaron el establecimiento de las Misiones Diplomáticas permanentes, que fueron absorbiendo buena parte de las funciones hasta entonces desempeñadas por los Cónsules. La exaltación del principio de la soberanía llevó al Estado a reivindicar la exclusividad de jurisdicción sobre su territorio y entró en crisis la aplicación de la ley personal. Los Cónsules perdieron sus atribuciones cuasi-diplomáticas y jurisdiccionales y limitaron su actividad a la salvaguardia de los intereses comerciales y a la protección de de los nacionales. Como señaló Abraham de Wicquefort, los Cónsules no eran más que mercaderes que no manejaban ningún negocio de Estado y los Príncipes que los empleaban los protegían "como a gentes que están a su servicio y como cualquier amo protege a sus servidores y domésticos".

Pero, a partir de la segunda mitad del siglo XVIII, la recuperación de la actividad comercial e industrial y el desarrollo de los transportes y de las comunicaciones internacionales provocaron el resurgimiento de la institución consular al ser necesaria la protección de de mercaderes y emigrantes de diverso tipo. Además de las funciones de auxilio al comercio y a la navegación, los Cónsules asumieron otras de tipo administrativo y asistencial. La institución adquirió un nuevo auge hasta el extremo que François-René de Chateubriand afirmó enfáticamente en el Congreso de Verona de 1822 que "el tiempo de los Embajadores ha pasado y el de los Cónsules ha vuelto". La institución adquirió tal prestigio, que Charles Guiteau asesinó ern 1881 al Presidente norteamericano James Garfield por no acceder a su petición de que lo nombrara Cónsul General de Estados Unidos en Marsella.

Con el fenómeno de la descolonización, que se inició a raíz de la II Guerra Mundial, se amplió el proceso de globalización de las relaciones internacionales, al aumentarse considerablemente el número de miembros de la Comunidad Internacional. Como el mantenimiento de una red amplia de Oficinas Consulares era costoso, proliferó el recurso a los Cónsules Honorarios, a los que la Convención de Viena de 1963 acordó un régimen similar al de sus homónimos de carrera. En opinión de José Manuel Paz, la institución consular atraviesa hoy una profunda crisis, que se ha agudizado por el celoso nacionalismo de los países del Tercer Mundo y por su proyección en el estatuto otorgado a los extranjeros. A ello hay que añadir la vocación  exterior de la Administración interior del Estado, que produce un efecto anarquizante, ya que los organismos internos pretenden ejercer sus competencias de modo directo en el extranjero al margen de los Consulados, con el correspondiente efecto negativo sobre el principio de unidad de acción en el exterior.Asimismo, las grandes empresas, los partidos políticos, los sindicatos y las congregaciones religiosas disponen de "representaciones" propias destinadas a atender las necesidades de los ciudadanos, en detrimento de la función protectora y asistencial de los Consulados, que se han convertido en una representación más al servicio del Estados  de sus nacionales, en muchos casos con menos medios personales y materiales que los organismos estatales o particulares.

Rasgos principales del Cónsul

La Convención de Viena de 1963 no da una definición satisfactoria del Cónsul, al que retira además su honroso título al calificarlo de "funcionario consular". Lo define de forma tautológica como una persona encargada de funciones consulares. Tampoco define a los Cónsules Honrorarios, de los que Jaime Abrisqueta ja señalado que  no son funcionarios ni enviados del Estado mandante, pueden ser nacionales del Estado receptor o residentes en su territorio, no suelen ser remunerados con periodicidad y pueden realizar actividades profesionales o comerciales. Aunque normalmente se limitan a actuar en nombre del Cónsul de Carrera del que dependan y a tramitar documentos, algunos Estados les atribuyen funciones sustantivas, como conceder visados o llevar el Registro Civil.

 Los cónsules de Carrera hijo Diplomáticos y, en cuentos CUANTO, cabe reconocerles los Rasgos Que mencionaba en mi article sobre " El Diplomático, desconocido ESE": disciplina, servicio permanente, asunción de riesgos, desarraigo y tensión. Pero además presentan otros rasgos característicos derivados de sus peculiares funciones.

1.-Territorialidad

El Cónsul sólo puede ejercer sus funciones en la circunscripción que el Estado mandante haya especificado en su Carta Patente y que haya sido aceptada por el Estado receptor al concederle el exequatur. No podrá realizar sus funciones fuera de dicha jurisdicción salvo en circunstancias especiales y con el consentimiento de este Estado; por ejemplo, cuando quede vacante la jefatura de una Oficina Consular cercana. Asimismo podrá ejercer funciones en una circunscripción consular de un tercer Estado, tras haberlo comunicado a los Estados interesados y siempre que se no oponga expresamente cualquiera de ellos: el de residencia habitual o el que acepte a un Cónsul que resida fuera de su territorio. Por otra parte, ningún otro Cónsul o funcionario diplomático podrá realizar funciones consulares en su circunscripción. Cualquier acto realizado en contravención de esta disposición carecerá de validez.

2.-Representatividad

La doctrina ha discutido sobre si los Cónsules representan a los Estados que los envían y hay opiniones dispares al respecto. Comparto la opinión de José Torroba de que los Diplomáticos no tienen la exclusiva de las funciones de representación y que los Cónsules también pueden ejercer tales funciones. Resulta arbitraria la pretendida limitación de sus funciones al cuidado de los intereses privados, pues -al ser agentes del Estado- todos los intereses que tomen a su cargo adquieren por ese solo hecho carácter público, aunque afecten a una persona privada. Es cierto que os agente diplomáticos tienen primordialmente carácter representativo al ser órganos de relación entre dos Estados, pero los funcionarios consulares también tienen ese carácter aunque en grado distinto, ya que -salvo en casos excepcionales- sólo representan los intereses generales de su pís ante las autoridades locales de una determinada región.

Para Amador Martínez Morcillo, el Diplomático aparece ante todo como representante de u poder político organizado, mientras que el Cónsul es un funcionario en el exterior que continúa más llá de las fronteras de su Estado una determinada organización administrativa. El Cónsul -que representa a un Estado no en cuanto poder político sino en cuanto estructura administrativa- ha de ejercer sus funciones en consonancia con el sistema político y administrativo del que son órganos.

3.-Autonomía

El Cónsul depende jerárquicamente de Embajador de su país ante en Estado receptor, pero funcionalmente es autónomo. Así, ña Ley de 2014 de Acción y del Servicio Exterior del Estado establece que el Cónsul ajustará sus actuaciones a las instrucciones del Jefe de la Misión Diplomática, excepto en el ejercicio de las funciones relativas a la fe pública, el Registro Civil  o la jurisdicción voluntaria, en lo que estarán sometidos a lo establecido en la legislación notarial, registral, civil y procesal que regula el ejercicio de esas funciones, y a las resoluciones, instrucciones y circulares de la Dirección General de Registros y del Notariado. Los actos del Cónsul en estas materias sólo podrán ser recurridos ante dicha Dirección General.

El Embajador puede dar órdenes e instrucciones a los Cónsules en materias políticas y pedirles que le faciliten información sobre hechos que ocurran en sus circunscripciones, pero no pueden intervenir en el ejercicio de sus funciones consulares. Estando de Cónsul en Düsseldorf, el Embajador en Bonn me pidió que concediera una prórroga militar a un periodista. Tras examinar el caso comprobé que éste no reunía las condiciones requeridas por la Ley del Servicio Militar y no se la concedí. El Embajador me soltó una bronca telefónica por no haberle obedecido, pero al final reconoció que yo llevaba razón.

4.-Multiplicidad de funciones

Las funciones del Cónsul son múltiples y variadas. La Convención Europea de 1967 sobre Funciones Consulares establece que pueden proteger a los súbditos del Estado que los envía y a defender los derechos y los intereses de éstos, así como favorecer los intereses de dicho Estado, especialmente en asuntos comerciales, económicos, sociales, profesionales, turísticos, artísticos, científicos, educativos  de navegación marítima  aérea, y de promover y desarrollar en estos  y otros dominios la cooperación entre l Estado que envía y el de residencia. La Convención de Viena de 1963 enumera de forma no exhaustiva doce funciones variopintas y añade una decimocertera "cláusula escoba"  que se puede extender hasta el infinito y más allá:
"ejercer las demás funciones confiadas por el Estado que envía...que no estén prohibidas por las leyes y reglamentos del Estado receptor o a las que éste no se oponga, y las que le sean atribuidas por los acuerdos internacionales en vigor".

Los Cónsules realizan actividades de naturaleza política -suministro de información, protección de los intereses del Estado y de sus nacionales o fomento de la cooperación-, administrativa -expedición de documentos, certificados y visados, Registro Civil y actuaciones en materia comercial, militar, electoral
o de navegación-, jurídica -Notaría, sucesiones, defensa de menores e incapacitados y auxilio judicial-, asistencial -ayuda a ciudadanos, asistencia a emigrantes y atención a reclusos-, e incluso diplomática, en circunstancias especiales. Tienen que desempeñar las funciones que en la administración interna realizan funcionarios como los Jueces, los Notarios o los Encargados del Registro Civil. De aquí la pertinencia del comentario de Tayllerand.

5.-Formación jurídica

El Cónsul ha de poseer una sólida formación jurídica y tener conocimiento del Derecho Internacional Privado y del Derecho interno, tanto el propio como el del país en que ejerza sus funciones, para poder hacer frente a los problemas jurídicos que continuamente se le plantean. Un caso extremadamente complicado fue el de un emigrante en Alemania que había sido casado canónicamente por un Capellá español y su matrimonio y sus hijos fueron inscritos en el Registro Consular de Düsseldorf, pese a que no eran reconocidos por la ley alemana. Años después abandonó a su mujer y se casó con otra de conformidad con la "lex loci" y el matrimonio y los hijos fueron inscritos en e Registro Civil alemán. Se divorció de su segunda esposa y no le pasó la pensión correspondiente, al igual que había hecho con su primera familia. Las autoridades locales recurrieron al Consulado para que solicitara a la empresa en la que trabajaba que le retuvieran parte de su salario, como el Consulado había hecho ante esas autoridades para que le abonaran la pensión debida a su primera familia, sin obtener resultado alguno. El doblemente infiel "gastarbeiter" estaba legítimamente casado con una mujer conforme a la ley española y con otra conforme a la ley alemana e ignoraba las obligaciones que le imponían ambas normas. En vano traté de convencer a las autoridades locales que el Consulado no podía intervenir en favor de una mujer extranjera soltera y sus hijos adulterinos para la legislación española. El caso se llevó a los Tribunales y llegó hasta el Supremo, que -como era de prever- falló a favor de la parte alemana.

6.-Responsabilidad

Las decisiones que tome el Cónsul pueden afectar adversamente al estatuto jurídico de sus compatriotas y, de ahí, su especial responsabilidad. Mi predecesor en Düsseldorf no conocía debidamente las normas sobre el servicio militar y concedió indebidamente a los mozos residentes en la circunscripción una prórroga que les permitía la exención de ese servicio durante un cierto tiempo, por lo que, cuando me incorporé al puesto, había en Renania del Norte/Westfalia decenas de connacionales que habían sido declarados prófugos y no podían regresar a España, so pena de de ser encarcelados y obligados a tomar lar armas por un período doble del normal. Estudié con detalle la normativa vigente y conseguí legalizar la situación de algunos de ellos, aunque no la de todos desgraciadamente. Redacté un "Comentario al Reglamento de aplicación de la Ley General Militar desde el punto de vista consular", que fue enviado por el Ministerio a todos los Consulados.

El Cónsul tiene a veces que actuar saltándose la normativa vigente en situaciones de emergencia. El Ministerio de Hacienda había dictado una disposición por la que las ganancias de los Consulado debían ser ingresadas en el Tesoro y no podían ser utilizadas "in situ". La Sección Consular de la Embajada en Moscú ingresaba importantes sumas de dinero por los visados, pero no podía utilizarlo para contratar al personal adicional requerido para atender a la creciente demanda. Existía malestar entre los empleados porque tenían que hacer horas extraordinarias que no les eran abonadas por el Ministerio. En vísperas de un fin de semana largo en el que teóricamente no se trabajaba quedaban pendientes centenares de peticiones y el personal se negó a hacer horas extra mientras no se le garantizara  el abono de las que se les debía, y había el riesgo de que los turistas de dos aviones Jumbo se quedaran en tierra. Llamé por teléfono al Ministro Abel Matutes, le expuse la crítica situación y le pedí su venia para garantizar a los empleados que se les pagaría las horas extra pasadas y futuras, y para realizar nuevas contrataciones del personal requerido con los fondos de que disponía la Embajada. El Ministro me dio las autorizaciones pertinentes y recurrimos a una fórmula que bordeaba la legalidad.

7.-Cercanía a la realdad

El Cónsul está muy próximo a la realidad cotidiana y cercano a las personas, y -a diferencia del Diplomático- puede ver a muy corto plazo el resultado de sus gestiones. Si consigue sacar a un detenido de la cárcel o concede documentación y ayuda económica a un turista al que han robado sus pertenencias, los resultados positivos están a la vista. Su despacho se convierte a veces en confesionario o en diván de psiquiatra. En una ocasión entraron en mi despacho en la Embajada en Monrovia tres personas que formaban un "ménage- "a tres"que no funcionaba para contarme sus cuitas íntimas. Las entrevisté una a una, por separado, y luego les sugerí una posible solución, que les pareció aceptable. En Düsseldorf recibí un día una llamada angustiosa de un compatriota que estaba deprimido y a punto de suicidarse. Hablé con él durante una hora para tratar de calmarle y mantuve largas conversaciones casi a diario durante varias semanas hasta que superó la depresión y volvió a la normalidad.

Una de las mayores satisfacciones que he tenido como Cónsul fue en Oporto, cuando conseguí solucionar el problema de un menor que carecía de existencia legal. Cada dos meses visitaba a los españoles encarcelados en los centros penitenciarios de la circunscripción. En ellos conocí a una familia gitana hispano-portuguesa de la que todos sus miembros estaban o habían estado en la cárcel por trapicheo de drogas, y establecí una buena relación con ellos. Un día la matriarca -digno personaje de una obra de Federico Garcia Lorca- me pidió ayuda para resolver el problema de la falta de documentación de su hijo menor, que no era tal sino su nieto. Una de sus hijas había dado a luz en un suburbio madrileño a un niño al que los abuelos no sólo acogieron, sino que lo presentaron como hijo propio, pero no poseía documento alguno de identidad.
Me costó Dios y ayuda sacar la verdad tras haberme entrevistado en repetidas ocasiones con todos los miembros del clan. La madre real -que se había casado y constituido una familia- hizo ante mí una declaración de reconocimiento de su hijo, incluí en sendas actas las declaraciones juradas de los abuelos. Con la ayuda de la Dirección General de Asuntos Consulares y de Caritas se consiguió localizar el hospital donde se había producido el nacimiento y obtener un certificado del mismo, con lo que pude documentar a la hasta entonces inexistente criatura desde un punto de vista legal.

Manuel Benavides ha sabido plasmar con sentido poético esta faceta, generalmente inadvertida, de la actuación consular al afirmar:"La labor del Cónsul es callada, se compone de mil pequeñas cosas, resulta bastante anónima, no transciende. Y, sin embargo, cuando el Cónsul se va a dormir y revisa su día, se acuerda de esos compatriotas que entraron n su despacho con problemas, agoiados,  y que, tras escucharlos con respeto y con paciencia, salieron de nuevo a la calle con una gran sonrisa, dándose cuenta de que, al cabo de unos días inciertos, el cielo de nuevo era azul".

Madrid, 19 de Febrero de 2017